Статья 5.45. Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума

Использование лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, либо находящимся на государственной или муниципальной службе, либо являющимся членом органа управления организации независимо от формы собственности (в организации, высшим органом управления которой является собрание, — членом органа, осуществляющего руководство деятельностью этой организации), за исключением политической партии, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума —

влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Комментарий к Ст. 5.45 КоАП РФ

1. Общим объектом данного правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов, часть которых (как родовой объект) — отношения, связанные с выдвижением кандидатов и их последующими действиями, избранием (или неизбранием) их на выборах, а также выдвижением и (или) поддержкой инициативы проведения референдума, получением того или иного ответа на вопрос референдума. Непосредственный объект — установленный законом правовой статус должностных лиц государственных и иных органов и организаций (в том числе накладываемые на них ограничения и запреты), участвующих в том или ином качестве в избирательной (референдумной) кампании.

Правовой порядок проведения выборов и референдумов (т.е. избирательный или референдумный процесс) с участием кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума и иных лиц устанавливается Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ, другими федеральными законами, законами субъектов РФ о выборах и референдумах.

Названные в комментируемой статье лица в период избирательной кампании (кампании референдума) не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов (выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос референдума) (см. п. п. 1, 4 ст. 40 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ).

Поскольку такие же ограничения установлены федеральным законом для кандидатов, замещающих указанные должности в государственных и иных органах и организациях, и действующих в ходе избирательной (референдумной) кампании в аналогичных интересах и целях, то представляется, что данная статья распространяется и на них. В то же время следует иметь в виду, что привлечение кандидатов в депутаты и на другие выборные должности к административной ответственности имеет свои особенности. В п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ сказано, что зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов); давая соответствующее согласие, прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Использование в указанных целях должностного или служебного положения создает соответствующему кандидату на выборах организационные, транспортные, финансовые, коммуникационные, информационные и т.п. благоприятные условия и преимущества по сравнению с другими участниками избирательной кампании, может существенно повлиять на волеизъявление избирателей (участников референдума), на характер ответов на вопросы референдума и т.д.

Под использованием преимуществ должностного или служебного положения, как отмечено в п. 5 ст. 40 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, понимается:

— привлечение государственных и муниципальных служащих, лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости от должностного лица, к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов (списков кандидатов), выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума. Формы привлечения подчиненных работников к предвыборной деятельности (деятельности в период кампании референдума) могут быть самыми многообразными: уговоры, всякого рода обещания, советы проголосовать определенным образом, психологическое давление и т.п.;

— использование в этих же целях помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями (независимо от формы собственности), за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, если иным кандидатам, избирательным объединениям (группам участников референдума) не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

— использование в этих же целях на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций (за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий);

— сбор указанными лицами подписей избирателей (участников референдума), ведение ими предвыборной агитации (агитации по вопросам референдума) в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

— использование указанными лицами телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности (за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий), для проведения предвыборной агитации (агитации по вопросам референдума), если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда (фонда референдума);

— доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей (участников референдума), ведения предвыборной агитации (агитации по вопросам референдума), если иным кандидатам, избирательным объединениям (группам участников референдума) для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с законом;

— агитационное выступление в период избирательной кампании (кампании референдума) при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности) (за исключением политических партий);

— обнародование в период избирательной кампании (кампании референдума) в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Приведенный перечень достаточно большой и разнообразный. Как отмечено в п. 36 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 N 5, установленный законом перечень действий, которые могут рассматриваться в качестве использования преимуществ должностного или служебного положения при проведении избирательной кампании (кампании референдума), не подлежит расширительному толкованию.

2. Объективную сторону правонарушения составляют любые из восьми вышеуказанных действий, квалифицируемых как использование преимуществ должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата (списка кандидатов), выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос референдума.

Правонарушение является оконченным с момента совершения хотя бы одного из действий, свидетельствующих об использовании преимуществ должностного или служебного положения.

3. Субъекты правонарушения специальные, они указаны в диспозиции комментируемой статьи — это должностные и иные лица, в частности:

— лица, замещающие государственные или муниципальные должности. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные должности — это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (например, Президент РФ, глава, губернатор субъекта РФ).

Лицо, замещающее муниципальную должность, как отмечено в ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это — депутат (член выборного органа местного самоуправления), выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии (с правом решающего голоса) муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом. Такой же статус могут иметь лица, замещающие должности председателя (или заместителя председателя, аудитора) контрольно-счетного органа муниципального образования, если это предусмотрено законом субъекта РФ. Лицами, замещающими муниципальные должности, являются, например, мэр города, глава района, глава сельского поселения, председатель городского (районного, сельского) Совета (Думы, Собрания) депутатов и т.п.;

— лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, т.е. государственные или муниципальные служащие. Согласно ст. 13 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ государственным гражданским служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Это, например, министр, руководитель федеральной службы, агентства, департамента, руководитель структурного подразделения, консультант или иной, специалист указанного органа.

Что касается муниципального служащего, то таковым в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» является гражданин, исполняющий в установленном порядке и в соответствии с федеральными и региональными законами обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (например, это назначенный на должность глава (или заместитель главы) местной администрации, руководитель ее структурного подразделения (управления, отдела), специалист той или иной категории и т.п.;

— субъектами данного правонарушения признаются также члены органов управления юридических лиц (коммерческих или некоммерческих организаций) (например, председатель Совета директоров ОАО, директор ООО, генеральный директор государственного (или муниципального) унитарного предприятия, председатель Совета региональной общественной организации и т.п.).

4. Субъективная сторона данного правонарушения характеризуется только прямым умыслом: потенциальный виновник осознает, что, используя преимущества своего должностного или служебного положения, пытается повлиять на выдвижение кандидата, на его предвыборную деятельность и на успешные результаты выборов и желает наступления именно таких последствий.

Признаком правонарушения в диспозиции комментируемой статьи указаны цели, ради которых используются преимущества должностного или служебного положения. Но достижение этих целей не охватывается рамками состава данного правонарушения. Административная ответственность за использование преимуществ должностного или служебного положения наступает как при благоприятном исходе, так и при неудаче в ходе избирательной (референдумной) кампании (например, независимо от того, удастся или нет повлиять на решение избирательной комиссии о регистрации (либо отказе в регистрации) кандидата, так и в случае неудачного исхода выборов (референдума) в целом для соответствующего кандидата. Для наличия состава правонарушения важен сам факт использования преимуществ служебного или должностного положения.

В ряде случаев отдельные из названных действий, осуществляемых с использованием должностным либо иным лицом преимуществ своего должностного или служебного положения, могут попасть под действие ряда других статей КоАП РФ, в частности:

— ст. 5.11 (проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено);

— ст. 5.16 (подкуп избирателей либо осуществление в период избирательной кампании благотворительной деятельности с нарушением законодательства);

— ст. 5.20 (незаконное финансирование избирательной кампании, оказание запрещенной законом материальной поддержки);

— ст. 5.47 (сбор подписей избирателей в запрещенных местах, а также лицами, которым участие в этом запрещено);

— ст. 5.48 (нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений при выделении площадей для размещения агитационных материалов);

— ст. 5.52 (невыполнение уполномоченным лицом требований закона об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий).