Статья 5.38. Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании

Воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них —

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Комментарий к Ст. 5.38 КоАП РФ

1. Комментируемая статья устанавливает административную ответственность за действия, посягающие на гарантируемое Конституцией РФ (ст. 31) право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование (в трактовке Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948 — право на свободу мирных собраний). Однако, как свидетельствуют официальные данные, дела о подобных административных правонарушениях практически не возбуждаются. Указанное конституционное право является непосредственным объектом административного правонарушения; диспозиция данной статьи описывает варианты нарушения этого права.

Хотя Конституция РФ и является законом прямого действия, однако порядок реализации гражданами данного права достаточно подробно урегулирован Федеральным законом от 19.06.2004 N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Важные правовые позиции в отношении ряда норм указанного Федерального закона применительно к комментируемой статье содержатся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 N 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко».

Из смысла конституционной нормы вытекает не разрешительный, а уведомительный порядок проведения названных публичных мероприятий в рамках реализации данного права. Для организации и проведения публичного мероприятия достаточно подачи в орган исполнительной власти субъекта РФ или в орган местного самоуправления уведомления об этом.

Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в один из указанных органов в письменной форме в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения (ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ).

2. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, проявляется в четырех видах (вариантах) составов:

— воспрепятствование организации публичного мероприятия;

— воспрепятствование его проведению;

— воспрепятствование участию в нем;

— принуждение к участию в публичном мероприятии — конкретно в собрании, митинге, демонстрации, шествии, пикетировании. Как показывает административно-политическая практика, формы, способы и приемы воспрепятствования указанному конституционному праву граждан довольно разнообразны и проявляются как в действиях, так и в бездействии.

Воспрепятствование организации публичного мероприятия (ст. 4 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ) может, в частности, выражаться в том, что потенциальный виновник:

— не принимает уведомление или отказывается документально подтвердить его получение с указанием даты и времени (п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ);

— нарушает установленный законом срок (три дня — см. п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ) доведения до сведения организатора мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия;

— отказывается согласовать проведение публичного мероприятия, выдвигая необоснованные требования об изменении места, времени, формата мероприятия или иные неприемлемые и неправовые условия проведения заявленного мероприятия;

— требует предоставления не предусмотренных законодательством сведений, материалов и документов (например, плакаты и иные агитационные материалы, символику, тексты лозунгов и выступлений и т.п.);

— мешает оповещению возможных участников публичного мероприятия или проведению предварительной агитации (например, путем незаконных указаний средствам массовой информации), препятствует изготовлению и распространению средств наглядной агитации (например, путем незаконных указаний полиграфическим и другим организациям) и т.п.

Оценивая действия должностных лиц, отказывающих по разным мотивам и причинам согласовывать публичное мероприятие, разумно обратиться к правовой позиции, сформулированной в Определении Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 N 484-О-П. В нем сказано, что понятие «согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти» по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

Способов воспрепятствования проведению публичного мероприятия тоже немало. Например, это может быть незаконное указание должностного лица о проведении дорожных или ремонтных работ именно на том месте (улица, площадь, бульвар и т.п.), где должно пройти мероприятие, либо незаконное указание о приостановлении или прекращении (пресечении, разгоне с помощью сотрудников полиции или иных лиц) начинающегося (или уже начавшегося) публичного мероприятия. Воспрепятствовать проведению публичного мероприятия можно также путем незаконного согласования другого публичного мероприятия на этом же месте и в это же время.

Принуждение к участию в публичном мероприятии может проявляться в отношении конкретных граждан. Под принуждением понимаются действия, оказывающие психологическое давление на человека (физическое лицо) с целью того, чтобы он совершил определенные действия (участвовал в мероприятии) или воздержался от их совершения (отказался от участия в мероприятии). Принуждением могут быть различного рода угрозы в отношении организатора (или организаторов) или участников публичного мероприятия: например, незаконное задержание, угрозы наступления неблагоприятных последствий (либо создания условий для их наступления), например, угрозы понижения в должности, перевода на нижеоплачиваемую должность или увольнения, отчисления из вуза и угрозы возникновения иных проблем и трудностей по работе, службе, учебе, в быту и т.п.

Применительно к комментируемой статье принуждение к участию в публичном мероприятии может исходить от руководителя или другого должностного лица, члена руководящего органа организации, предприятия, учреждения в отношении рабочих, служащих, других членов трудового коллектива, учащихся, студентов и т.п.

В этой связи очень важно подобные противоправные действия (бездействие) со стороны должностных лиц строго отграничивать от аналогичных уголовно наказуемых деяний, подпадающих под действие ст. 149 УК РФ. Если правонарушение совершается должностным лицом с использованием своего служебного положения, то разграничение необходимо проводить по критерию степени общественной опасности деяния (ст. 14 УК РФ, ст. 2.1 КоАП РФ), а также его последствиям. Если же деяние совершено с применением насилия или угрозой его применения, то налицо признаки состава указанного преступления.

Оконченным правонарушение считается с момента совершения указанных противоправных действий (бездействия).

3. Субъектами данного правонарушения могут быть должностные лица и иные служащие государственных органов, органов местного самоуправления, в которые организатором публичного мероприятия направляется уведомление о его проведении, а также государственных и иных организаций, предприятий, учреждений (заводов, фабрик, вузов, школ, поликлиник и др.) (см. ст. 2.4 КоАП РФ). Административную ответственность по данной статье могут нести и граждане (достигшие 16-летнего возраста), если они препятствуют проведению публичного мероприятия (в том числе граждане, выступающие в роли общественных или партийных активистов либо так называемых «провокаторов» и т.п.).

Субъективная сторона данного правонарушения обычно характеризуется умыслом, реже — неосторожностью (см. ст. 2.2 КоАП РФ).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных комментируемой статьей, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Своеобразной «зеркальной» противоположностью комментируемой статье является ст. 20.2 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность для организаторов и участников публичного мероприятия за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. В отличие от комментируемой статьи она применяется достаточно часто.